전영일 통계개발원장은 '증거기반 사회정책: 불확실성의 도전과 데이터 응전'이라는 컬럼을 한국행정연구원이 발간하는 [행정포커스] 2020년 5월/6월호에 실었다. 사회정책 분야를 중심으로 증거기반 국정운영의 근거로서 데이터의 활용과정과 그 효과를 제시하고 있다.
 
동 컬럼은 전영일 원장이 지난 2월 21일 한국행정연구원에서 개최한 KIPA 사회조사센터 기획세미나 데이터로 본 정책세상: 이해와 활용'에서 발표한 기조연설에 기초하였다. 삶의 질을 연구한 이희길 통계청 동남지방통계청 지역통계과장이 공동저자이다.

 

 


특별기고 행정포커스 Vol. 145Ⅰ2020 5 + 6
증거기반 사회정책: 불확실성의 도전과 데이터 응전

증거기반 사회정책:
불확실성의 도전과 데이터 응전 1)
Evidence-Based Social Policymaking: Response to Uncertain Future

전영일 통계개발원장 사진
이희길 과장 사진

글? 전영일 통계개발원장
이희길 통계청 과장 2)

노무현 정부는
관련법을 제정함으로써
통계와 데이터 기반
정책 실현을 위한
사회적인 구속력을
만들었다

들어가며: 정책 패러다임의 전환

‘증거기반 정책’은 본래 증거기반 의학(Evidence-Based Medicine)에 뿌리를 두고 있
다. 전통이나 개인적 경험이 아닌 과학적인 근거나 의학연구에서 입증된 데이터에 근거
한 치료를 기본철학으로 내세운 증거기반 의학은 의학계의 새로운 패러다임으로 부상
하였고, 그 인식은 사회과학 전반으로 확산되었다. 국가정책 분야에 있어서 ‘증거기반 정
책’을 대중화시킨 것은 토니 블레어 영국 수상이 1997년부터 집권한 10년 동안이다. 돌
이켜보면, 표면적인 현상이나 단기적인 정치적 이익에 근거한 정책이 아니라 국정문제의
근본적인 원인을 해결하고 객관적 데이터에 근거한 정책을 펼치고자 한 블레어 수상의
혁신적 행보는 21세기 증거기반 국가정책의 전환점이 되었다.
런던에서 불어온 데이터 기반 정책이라는 훈풍은 곧바로 서울에 도착하였다. 바로 2004
년 노무현 정부 때였다. 이 시기는 개별적, 주관적 통치이념이 아니라 과학적, 객관적 증
거에 근거해서 정책을 모색하는 전환기였다. 그 일환으로 2007년 노무현 정부는 ‘사회통
계발전을 위한 국가통계혁신계획’을 발표하였고 통계데이터에 근거한 과학적 정책수립
의 체계를 확립하였다. 관련법을 제정함으로써 통계와 데이터 기반 정책 실현을 위한 사
회적인 구속력을 만들었다. 통계법 제12조에 따르면 중앙행정기관의 장이 법령 제·개정

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1) 이 글은 2020년 2월 21일 한국행정연구원에서 개최한 KIPA 사회조사센터 기획세미나 ‘데이터로 본 정책세상: 이해와 활
용’에서 전영일 원장이 발표한 기조연설에 기초하였다.
2) 이 글의 공동 저자는 이희길 통계청 동남지방통계청 지역통계과장이다. 또한 다음과 같은 통계개발원의 연구자들이 분야
별 관련자료들을 제공하였다: 최바울 경제사회통계연구실장, 박영실 사무관(SDGs데이터연구센터장), 변준석 사무관, 심
수진 사무관, 박성률 주무관, 홍훈식 주무관.

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특별기고
증거기반 사회정책: 불확실성의 도전과 데이터 응전

민주적인 합의에 근거하여
변혁하고 있는 한국사회는
객관적이고 합리적이며
과학적인 거버넌스가
절실했다

을 통해 새로운 정책과 제도를 도입하거나 기존 정책과 제도를 변경하려면 그 집행과
평가에 적합한 통계구비여부 등에 대한 평가를 통계청장에게 요청하도록 하였다. 런던
과 서울의 증거기반 국책수립의 바람은 대서양과 태평양 양쪽을 통해서 워싱턴에 다다
랐다. 2012년 재선에 성공한 버락 오바마 정부는 그 시기를 포착하였다. 미국의 국가정
책 과정을 합리적이고 과학적인 데이터에 근거하여 변화시키고자 한 노력은 상·하 의
원과 민·관·학의 공조 위에 2014년 탄생한 증거기반 정책위원회 법(Evidence-Based
Policymaking Commission Act) 제정을 통해서 그 결실을 맺게 되었다. 도널드 트럼프
행정부에서는 이미 활시위를 떠난 그 변화를 거부할 수 없었다. 2017년 트럼프 행정부
에서 지속된 증거기반 정책위원회는 최종 보고서에서 ‘공고한 증거에 기반하여 효과적
인 공공정책을 펼치는 미국의 비전’을 제시하였다.
증거기반 정책 분야에 있어서 서울이 워싱턴보다 먼저 신속한 변화를 가져온 것이 결코
우연은 아니다. 민주적인 합의에 근거하여 변혁하고 있는 한국사회는 국정에 있어서 객
관적이고 합리적이며 과학적인 거버넌스가 절실했다. 이 글에서는 사회정책 분야를 중
심으로 증거기반 국정운영의 근거로 데이터의 활용 과정과 그 효과를 제시하고자 한다.
이를 위해 먼저 「국가발전지표」와 「SDGs 지속가능발전 지표」를 통해서 발전되고 있는
증거기반 사회정책을 간단히 소개한다. 그리고 「삶의 질 지표」를 중심으로 심도 있는 데
이터 기반 사회정책의 과정을 분해한다. 끝으로 데이터 기반 사회정책의 진화에 대해 고
찰하며 이 글을 맺고자 한다.
데이터 기반 사회정책: 국가발전지표
국가발전지표는 국가의 전반적 상황을 ‘발전(Progress)’이라는 관점에서 접근한다. 이 지
표는 국가발전의 3대 축인 경제, 사회, 환경 분야를 모두 포괄하고 있으며, ‘국민의 웰빙
과 국가발전 상황 파악에 도움이 되고 국가정책 수립과 추진의 기반’이 되도록 하였다
(한국사회과학자료원, 2013). 이후 전체 개정(2016년)을 통해 다음 [그림 1]에서 보는 바
와 같이 경제, 사회, 환경 세 영역이 서로 중첩되는 영역을 보완하면서 그 이론적 뒷받침
과 지표로서 실용성을 강화했다. 또한 3개 분야가 교차되는 영역을 중심으로 미시적 차
원에서는 삶의 질, 중범위 차원에서는 사회의 질, 거시적 차원에서는 국가발전을 지향하
는 것으로 국가발전지표의 프레임워크를 수준별로 재정비했다. 2018년 추가 개편을 거
치면서 현재 3개 부문 내 16개 영역을 중심으로 60개의 하위 영역이 구성되어 있고 주
요 지표는 93개, 보조 지표는 107개이다.
국가발전지표는 2014년부터 온라인 서비스를 통해서 정부부처에서 활용하고 있다. 예

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행정포커스 Vol. 145Ⅰ2020 5 + 6

를 들면 국토교통부에서는 주거 정책의 이론적 기초자료로 활용하고 있고, 산업통상자
원부에서는 지자체별 수송에너지 효율화 지원정책 수립을 위한 정책연구에서 이 지표
를 활용하고 있다. 기획재정부에서는 재정사업 예비타당성 평가 개선 방안 연구에 있어
서 활용하였으며, 지방행정연구원과 KDI에서는 지역 낙후도 개선 연구에 있어서 본 지
표를 활용할 예정에 있다.
▼ [그림 1] 국가발전지표 개념적 프레임워크
출처: 통계개발원

부문 및 영역별 프레임워크(경제/사회/환경의 고유, 교차 영역)

수준별 프레임워크(미시, 중범위, 거시)

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특별기고
증거기반 사회정책: 불확실성의 도전과 데이터 응전

SDGs의 핵심원칙은
“누구도 뒤처지지 않게
한다”는 포용성이다

데이터 기반 사회정책: 남북한의 지속가능발전(SDGs) 지표
지속가능발전목표(SDGs)는 개발도상국의 사회발전에 초점을 맞춘 새천년개발목표
(Millennium Development Goals)에서 한걸음 더 나아가 사회발전, 경제성장, 환경지속
성 등을 동시에 강조한다. 이 SDGs 지표는 2015년 유엔총회에서 인류공동의 지속한 17개 분야 SDGs 정책목표와 169개 세부
목표로 사회, 경제, 환경 등 전 분야를 포괄하고 있다. SDGs의 핵심원칙은 “누구도 뒤처
지지 않게 한다(Leaving No One Behind)”는 포용성이다. ‘혁신적 포용정부’ 관점에서 다
루고자 하는 포용지표의 프레임워크와 지표의 근간은 SDGs 지표에서 발견할 수 있다.
통계청 통계개발원은 국내 SDGs 데이터의 허브로서 한국의 SDGs 정책 이행상황을 모
니터링하고 있을 뿐만 아니라 향후 글로벌 지표 산출에 필요한 국가통계 개선 및 개발
영역을 모색하고 있다. 통계개발원이 2019년 발간한 「글로벌 렌즈로 본 한국의 SDGs
데이터와 이행현황」 보고서(박영실 외, 2019)에 따르면 “글로벌 수준에서 요구하는 232
개의 지표 중 한국에서 보유하고 있는 관련 데이터는 아직 절반 정도”이다. 따라서 현재
는 데이터가 가용한 지표를 중심으로 이행상황을 모니터링하고 있으며, 지표를 통해 정
책 연관성을 제시하는 것은 해당부처들과 협의를 통해서 진행될 과제이다.
통계개발원은 2020년 6월부터 ‘SDGs 지표전문가그룹(IAEG-SDGs) 동북아시아 대표’
로서 중국, 일본, 몽골 및 남북한이 포함되어 있는 그룹을 주도하며 데이터 기반 SDGs
의 이행과 관련한 정책, 통계를 중심으로 국제적인 증거기반 정책을 이끌고자 한다. 데
이터 기반 정책을 펼치기 위한 북한의 노력은 특히 SDGs에서 드러나고 있다. 북한은
2018년 SDGs 목표달성을 위해서 국가적인 TF를 조직하였고, 중앙통계청 부국장 등 주
요 정부부처가 참여하고 있다. 5개년 국가개발전략(2016~2020)에 반영하여 추진하고
있는 북한의 SDGs 목표 이행 결과는 올해 UN 고위급정치포럼의 자발적 국가보고서
(Voluntary National Review)에서 발표될 예정이다. 남북한이 SDGs를 중심으로 지속
적인 과학외교(Statistical Science Diplomacy)와 증거기반 정책을 국제사회에서 추진
할 수 있는 전략적인 기회이다.
북한의 SDGs 중점추진목표는 빈곤퇴치, 기아 해소와 식량안보, 물과 위생 등 기본적
인 생활에 관계된 분야이다. 또한 에너지, 지속가능한 도시와 주거지 조성, 기후변화 대
응, 육상 생태계 보호 등 주거와 환경 관련 정책목표의 이행에도 중점을 두고 있다. [그
림 2]는 제한된 북한 데이터를 근거로 증거기반 정책을 추진할 수 있는 실례를 제시한
다. 2008년 북한 인구조사와 2012년 북한 영양실태조사를 연계하여 생성한 인터액티
브 데이터맵에 따르면 자강도와 양강도 지역의 아동 영양실조는(24~60개월 영아) 49%

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행정포커스 Vol. 145Ⅰ2020 5 + 6

정책적 활용을 강화하기
위해 지역 및 생애주기별
세분화된 삶의 질 측정을
위한 노력을 지속하고 있다

에 육박하는 심각한 상황이지만 실제 평양으로 이주하는 숫자는 상대적으로 제한되어
있다. 국제사회의 인도적인 대북지원정책에 있어서 이러한 데이터는 지원정책의 방향과
전략을 판단하는 유용한 근거가 될 수 있다.

▼ [그림 2] 북한의 국내 이동과 아동영양실조
DPRK Net Migration vs. Global Chronic Malnutrition(Stunting)
Net Migration Exceeding 1000

출처: 2008년 북한인구조사와 2012년 북한 영양실태조사 데이터 연계(전영일 외, 2017)

데이터 기반 사회 정책: 「국민 삶의 질 지표」의 측정과 정책활용
「국민 삶의 질 지표」는 2011년 통계개발원과 민·관·학계의 협력을 통해서 탄생하였다.
여기서는 지표의 개발과 발전 과정 및 정책적 활용 그리고 향후 과제를 제시함으로써
데이터와 증거기반 정책의 상호관계를 검토하고자 한다.
삶의 질 측정의 국내 현황
2011년 한국통계청은 삶의 질 측정의 중요성을 인식하고 국제적인 흐름에 대응하여
「국민 삶의 질 측정 지표」 개발에 착수하였다. 삶의 질 지표는 삶의 질을 구성하는 교육,
건강, 주거, 안전 등 11개 영역의 71개 지표로 구성되어 있다. [그림 3]에서 보는 바와 같
이 2014년부터 온라인에서 지표를 상황판(Dashboard) 형태로 제공하고 있으며, 주요
결과는 보고서로도 확인할 수 있다. 또한 정책적 활용을 강화하기 위해 삶의 질 측정을
인구집단별로 세분화할 필요성이 대두되어, 지역 및 생애주기별 세분화된 삶의 질 측정
을 위한 노력을 지속하고 있다. 먼저 광역 및 기초단체별 세분화된 지역주민의 삶의 질
측정을 위해, 지역사회지표 작성 매뉴얼을 작성·보급하고 있다. 지자체의 지역사회조사 항목 표준화를 통해 지역별로 비교 가능한 지표를 생산하기 위해 노력하고 있다. 2018

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증거기반 사회정책: 불확실성의 도전과 데이터 응전

▼ [그림 3] 국민 삶의 질 지표
전기 대비 개선 49, 악화 18, 동일 4(통계개발원, 2019년 12월 기준)


정부차원에서는 2019년부터 교육부에서 삶의 질 측정에 기반이 되는 사회지표의 관리
방안을 사회관계장관회의 안건으로 상정하는 등 정책적 활용을 위한 노력이 추진되고
있다. 국무총리실에서도 OECD BLI(Better Life Index)에서 나타난 우리의 삶의 질 측
정결과에 대한 모니터링을 강화하고 있다. 국무총리실과 교육부의 이런 노력은 이후에
도 강화될 것으로 예상된다. 현재 우리는 국민 ‘삶의 질’을 측정, 보고, 모니터링하는 수
준으로 아직 정책적 활용에서 제한이 있다. 따라서 정책활용을 위한 노력이 절실한 상
황이다.
삶의 질 정책활용을 위한 노력
삶의 질 지표를 어떻게 정책적으로 활용할 것인가? 해외사례를 중심으로 삶의 질 지표
가 특히 정책의 결정 및 형성과정 그리고 예산결정 과정에서 활용되는 대표적인 방법을
살펴보고자 한다.

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정책 우선순위 및 의제설정
정책의 의제를 설정하고 우선순위를 정하는 단계에서는, 추세 및 불평등을 포함한 현재
상황에 대한 전략적 분석에 기반하여, 정부개입이 필요한 영역이 결정되어야 한다. 이를
위해 이 단계에서는 중앙정부, 정책부서 및 국회가 참여해야 한다. 여기서 삶의 질 지표
상황판(Dashboard)은 모든 삶의 질 영역의 스펙트럼을 통해 장단점, 추세, 불평등 수준
을 평가할 수 있어, 취약 계층과 필요한 정책을 설정하고 우선순위를 결정하는 중요한
역할을 할 것이다. 정책 우선순위나 정책수단을 평가할 때, 비용편익분석, 삶의 질 영향
평가, 정책 스크리닝 도구 및 사회평가 도구를 활용할 수 있다. 예를 들면 네덜란드는 삶
의 질을 모니터링하여 내각에 제공함으로써, 삶의 질을 제고하기 위한 정책수립을 위한
기초 자료로 활용하고, 권고사항은 매년 5월에 열리는 하원의 책무성(Accountability)
논의에서 다룬다. 스코틀랜드 정부의 국가 성과(Scotland Performs) 프레임워크는 지
출 검토의 일환으로 처음 발표되었으며, 스코틀랜드의 미래비전을 제시하는 데 활용되
고 있다.
정책형성
이 단계는 정책옵션에 대한 검토, 비용에 대한 평가, 편익과 실행가능성, 정책수단 선택
이 진행된다. 이 단계에서는 정책개입, 자원배분, 예산결정에 책임과 권한이 있는 부처가
관여해야 한다. 삶의 질 지표는 정책옵션을 검증하고 수립할 때, 다양한 생활영역에 미치
는 다양한 효과를 고려할 수 있고, 상충효과를 검토할 수 있다. 두바이에서는 행복영향
평가를 활용해 6개 생활영역에 미치는 질적인 평가를 실시하고 있다. 아래 [그림 4]는 사
회지표를 적용하여 국내에서 포용국가 사회정책을 추진하는 실례를 보여?? 사회정책 추진(2019년 2월 관계부처 합동회의)

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특별기고
증거기반 사회정책: 불확실성의 도전과 데이터 응전

진화하는
증거기반 사회정책의
실현을 위해서는
과학적이고 합리적이며
유연한 접근이 필수적이다

예산결정 과정
정책 메커니즘 관점에서 본다면 삶의 질 지표체계를 모니터링하여 예산 집행계획을 세
울 수 있다. 프랑스는 2015년 총리실 주도하에 ‘New Wealth Indicators’를, 이탈리아는
2017년 기획재정부 주도하에 ‘Economic and Financial Document’를, 스웨덴은 2017
년 통계청이 주도하고 재무부가 공조하여 ‘New Measures for Well-being’을 개발하였
다. 일부 국가는 보다 적극적으로, 의사 결정과정에서 삶의 질의 최종성과(Outcome)를
통해 예상되는 결과를 반영하여 예산을 결정하기도 한다. 예를 들어, 이탈리아 기획재정
부는 2017년에 GDP와 함께 네 가지 지표, 즉 가계 가처분 소득, 소득 5분위 배율, 노동
저활용 및 온실가스 배출을 보다 심층적으로 분석하고, 이러한 정책 실행이 향후 3년간
이탈리아 국민의 삶의 질에 미칠 영향을 예측하고 있다.
증거기반 사회정책의 진화
이 글은 ‘증거기반 정책’이라는 세계적인 흐름을 검토하는 데서 시작하였다. 데이터에
기반한 사회정책의 예시를 통해서 그 과정을 분해하였다. 증거기반 사회정책은 진화한
다. 사회와 정책의 변화로 인해서 객관적인 환경이 변화하기 때문이다. 사회변화에 대응
하는 개인의 삶을 측정하는 주관적 지표가 바뀌기 때문이기도 하다. 또한 사회정책적
필요에 따라서 관련 지표가 부재한 경우에는 정책수요에 대응하는 지표가 과학적으로
개발되어야 하기 때문이다. 따라서 진화하는 증거기반 사회정책의 실현을 위해서는 과
학적이고 합리적이며 유연한 접근이 필수적이다.
실례를 들어보자. 현재 코로나19 국가위기를 효과적으로 대응하게 된 것은 한국의 과
학기술과 데이터에 기반한 종합적인 국민방역정책의 결과라는 것을 한반도 바깥의 사
람들이 오히려 더욱 잘 간파하고 있다. 방역정책의 핵심은 감염 확산과 사망자를 최소
화하는 것이었다. 따라서 확진자 조기검진(Testing), 확진자와 접촉자의 추적과 격리
(Tracing), 확진자 치료(Treating), 즉 3T에 있어서 한국의 과학기술과 임상데이터와 행
정데이터의 혁신적 활용은 그 진가를 발휘하였다. 전 과정에서 데이터에 기반한 실용적
인 보건정책을 이보다 명쾌하게 보여준 사례는 없다. 지구촌의 사람들이 증거기반 정책
의 별명을 ‘K-사이언스(K-Science)’라고 부를 날이 곧 오지 않을까? KIPA

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